Tres décadas de neoliberalismo, han impactado negativamente sobre los derechos laborales, y contribuido al estancamiento de los salarios; el presente artículo es un breve repaso de cómo se ha producido este efecto, y ofrece algunas alternativas desde lo que se podría hacer a través de modificar aspectos claves de nuestro sistema de leyes laborales.
EVOLUCIÓN ECONÓMICA Y REFORMA LABORAL EN EL PERÚ.
A la reforma laboral impuesta en nuestro país durante los noventa, hay que ubicarla dentro del proceso de cambios que la economía mundial sufrió después de la Segunda Guerra Mundial, que transitó de capitalismo de estado, a capitalismo transnacional,1 y en ese contexto en el Perú, de capitalismo estatal, iniciado con la crisis de 1,929, a capitalismo privado iniciado con el gobierno de Cambio 90.
En el Perú la hegemonía del modelo de intervención estatal coincidió con la etapa de crecimiento iniciado en 1,950 que concluyó en 1,975, período en el que se aplicaron al amparo de las tesis de la CEPAL2, la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones, primero, y después, la estatización de empresas, en donde sólo entre 1,960 y 1970, el consumo experimentó un aumento de 7.4% anual, la inversión 3.2 % y, el Producto Bruto Interno 5.6 % anual3. En esta etapa de relativo crecimiento y al impulso de un sindicalismo mas o menos consolidado se conquistaron un conjunto de derechos vinculados a la relación capital trabajo.
En el plano individual se lograron los derechos a la estabilidad laboral, reguladas por el Decreto Ley 18138, (estabilidad en la contratación) y Decreto Ley 18471 (Estabilidad en la extinción); a la participación en la empresa, creadas por una norma para cada sector, Industrias por el Decreto Ley 18350, Pesquería por el Decreto Ley 18810, Minería por el Decreto Ley 18880 y Telecomunicaciones por el Decreto Ley 190204. A nivel Colectivo, el derecho a la negociación colectiva a través del Decreto Supremo 006 – 71 – TR. En el plano de la Seguridad Social fue creado el Régimen de Prestaciones de Salud mediante Decreto Ley 22482, el Sistema Nacional de Pensiones a través del Decreto Ley 19990 y el Régimen de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales regulado por el Decreto Ley 18846, todos bajo la administración de lo que se denominó primero Seguro Social del Perú, y después Instituto Peruano de Seguridad Social.
MODIFICACIÓN DE LA ECONOMÍA INTERNACIONAL Y CRISIS DE LOS SINDICATOS.
Si bien es verdad que como parte de este crecimiento, se fue desarrollando el movimiento sindical, cuyo momento de auge ocurrió también, entre 1,950 hasta fines de los 70, es necesario puntualizar que el precario desarrollo del mismo, -expresado en la existencia de un sector industrial pequeño y atrasado tecnológicamente, predominancia de actividades primario extractivas de baja productividad y emergencia de un creciente sector informal-, generó un sindicalismo definido política e ideológicamente, pero carente de un programa que articule, sus reivindicaciones con una visión de país, que le permita no solo reclamar derechos sino proponer alternativas para cambiar el modelo extractivo exportador, defender el empleo y los salarios así como elevar la productividad y competitividad laboral.
A estos se suman otros factores que no atañen exclusivamente al Perú, como la internacionalización de la economía que ha generado crisis del concepto estado nación, descentralización de la producción y crecimiento del empleo informal, expresado en autoempleo y microempresas, que en el Perú tiene 42% de participación en la generación de PBI5.
FLEXIBILIZACIÓN LABORAL EN EL PERÚ.
Pero si el entorno económico mundial fue la base material de la reforma, es el Estado durante la década de los noventa, con el objetivo de mantener las tasas de ganancia de las empresas, que generó leyes para neutralizar la acción sindical, imponiendo figuras como intermediación laboral, convenios de formación laboral juvenil y prácticas pre profesionales, contratación a plazo fijo libre e ilimitada, despido libre y sin causa, trabajo a tiempo parcial, que ocasionaron inestabilidad laboral, que su vez redundó en la disminución de trabajadores estables sindicalizados;
Pero, además, el gobierno atacó directamente a la organización sindical imponiendo la cancelación del registro sindical por unilateral decisión de la Autoridad Administrativa de Trabajo, eliminando la negociación colectiva por rama de actividad, incorporando la caducidad de la convención colectiva y renegociación o revisión de convenios, así como restringiendo las causales o motivos para la declaración de una huelga. Esta situación intentó ser corregida a través de la Ley 27912 que levantó algunas de las dieciséis observaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT, pero no permitió la recuperación de las tasas de sindicalización.
ECONOMÍA Y DERECHO LIBERAL CONTRA LOS SALARIOS.
En cuanto a la política salarial, en el ámbito privado, el ajuste estructural de los noventa, uno de cuyos ejes fue la flexibilización laboral, redujo la capacidad adquisitiva de los salarios en general. En el sector público las leyes de presupuesto incorporaron la prohibición de incrementar remuneraciones vía negociación colectiva para trabajadores, lo que afectó la capacidad de los sindicatos para lograr mejoras remunerativas.
El contexto económico mencionado y los cambios legislativos, profundizaron la crisis. Esta se manifestó en la eliminación de derechos individuales y colectivos que ocasionaron a su vez la disminución del número de trabajadores sindicalizados, pues al eliminar la estabilidad y promover relaciones laborales temporales, fue imposible mantener gremios con vida orgánica estable. Además, la irrupción de formas de descentralización de las grandes empresas forjó la mayor presencia de contratistas, subcontratistas y de contratos de intermediación laboral, que a su vez generaron mayor explotación de la mano de obra e incumplimiento de la legalidad laboral.
En cuanto al sector informal, este ha resultado difícil de sindicalizar, no sólo porque nuestra legislación laboral establece un mínimo de veinte trabajadores para formar un sindicato, sino porque en estos pequeños negocios las relaciones laborales, se confunden con la cooperación familiar, constituyendo más estrategias de sobre vivencia que conformación de empresas.
REALIDAD LABORAL HETEROGENEA
Este escenario plantea una reforma laboral cuyo objetivo principal es la recuperación de la capacidad adquisitiva de los salarios, que a su vez permita fortalecer el mercado interno. El enfoque de esta reforma tiene el deber de partir de la constatación de que tenemos una economía en la cual coexisten realidades heterogéneas y complejas. El plantear formulas únicas en este escenario, nos ha llevado a peligrosas generalizaciones y discusiones sin fin. Un claro ejemplo es el proyecto de la Ley General de Trabajo, que se viene discutiendo desde el año 2001, el mismo que sólo abarca al sector de trabajadores de las medianas y grandes empresas.
El siguiente cuadro nos permitirá visualizar los diversos segmentos de trabajadores dentro del mercado laboral, cada uno con sus propias necesidades.
Este mercado laboral heterogéneo nos dice que tenemos el sector privado dentro del cual se encuentran diferentes realidades con sus propios problemas y un sector público con sus propias demandas:
? La mediana y gran empresa -a la que tradicionalmente se le aplicaron las reglas generales de contratación individual y colectiva-, cuyos problemas centrales son las bajas tasas de sindicalización, permanente violación de la Libertad Sindical, utilización fraudulenta de los contratos a plazo fijo, y desnaturalización de la intermediación y tercerización laboral. A ello se añade la aplicación de regímenes laborales especiales en la agro exportación y en el sector de las empresas textiles.
? Las micro empresas (01 a 10 trabajadores) y pequeñas empresas (10 a 100 trabajadores), reguladas por el Decreto Legislativo N° 1086, cuyo problema son las altas tasas de informalidad y con ello de precariedad laboral expresada en beneficios laborales disminuidos con respecto a los derechos reconocidos a los trabajadores del régimen común de la actividad privada.
? Los trabajadores por cuenta propia o conocidos como autónomos (taxistas, vendedores ambulantes, técnicos individuales), sin protección alguna, cuyos problemas centrales son sus bajos ingresos, baja calificación e inexistente protección social, así como de sus familias.
? El sector público que agrupa a trabajadores con diversos regímenes laborales, en donde personal contratado en el régimen de Contrato Administrativo de Servicios debe afrontar la desigualdad de su remuneraciones y condiciones de trabajo con relación a sus pares de los regímenes laborales 276, (Ley de Bases de la Carrera Administrativa) y 728, (régimen laboral de la actividad privada aplicada en el Estado). Igualmente, el problema de establecer una negociación colectiva que garantice el derecho a negociar incrementos remunerativos, en concordancia con los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional de Trabajo. Todo dentro del marco de la necesidad de instaurar un Estado eficiente, en donde la meritocracia sea el factor para el ingreso y permanencia. Sobre todo, diseñado para servir a los intereses de la nación.
El debate transversal en todos ellos se sintetiza en cómo encarar el problema. Por un lado, la tesis liberal señala que en el Perú los costos laborales son muy elevados, ahuyentan la inversión, afectan la competitividad, desincentivan la formalización, generan desempleo y por ende corresponde reducir dichos costos. Desde un ángulo distinto la perspectiva ciudadana, señala que las remuneraciones reales en comparación a otros países de la región, son menores. Los bajos niveles de productividad y por ende de competitividad, se deben principalmente a la ausencia de inversión en capital físico, innovaciones, tecnología, capacitación y mejora de la organización de trabajo, por ende, corresponde incidir en dichos factores y no en bajar los costos laborales.
LEGITIMAR AL SINDICATO COMO INTERLOCUTOR.
Siendo este el escenario la reforma laboral tiene pendiente la recuperación de la capacidad adquisitiva de los salarios y adecuar el sistema de normas al marco de los estándares de trabajo decente propugnados por la OIT. Para ello se han experimentado diversas fórmulas desde mecanismos como el dialogo social en el Consejo Nacional de Trabajo, hasta proyectos legislativos en el Parlamento y normas reglamentarias en el Ejecutivo. El fracaso ha sido evidente, pues la debatida “Ley General de Trabajo”, ejemplo paradigmático, no ha logrado aprobación desde que fuera propuesta en el año 2001.
El origen del fracaso tiene que ver con la falta de legitimidad de los interlocutores encargados de discutir las propuestas. Una reforma verdadera no podrá llevarse a cabo sin la participación de los trabajadores debidamente representados. Las relaciones laborales son un subsistema integrante del sistema social, por ende, no escapa a los rasgos centrales de nuestra sociedad. La desintegración de las organizaciones sociales a consecuencia de la violencia política de los ochenta se manifestó en las relaciones de trabajo, los sindicatos perdieron años de experiencia organizativa, dejaron de lado el debate sobre la auto reforma sindical, y sobre todo cedieron su derecho a participar programáticamente en la vida del país. Una consecuencia de ello es la disminuida capacidad de negociación de sus dirigentes en las instancias de diálogo.
Por ello de la mano con el debate sobre recuperar la negoción colectiva, revisar las diversas modalidades de intermediación de la mano de obra y eliminar los regímenes laborales especiales, urge recuperar el poder negociación del sindicalismo, para lo cual se necesita retornar al debate sobre la auto reforma sindical6, cuya finalidad es la recuperación de la negociación colectiva por rama de actividad, incorporación de trabajadores autónomos, y además una reformulación de formas de afiliación, gestión interna, y mecanismos de representación de nuevos trabajadores. Esta reinstitucionalización y legitimación, de hecho, puede llevar a reposicionar al sindicalismo y lograr mejores resultados en la lucha por distribuir lo producido, pero no será suficiente.
Junto al fortalecimiento del poder de la negociación, los trabajadores organizados deben ingresar al debate sobre el tipo de país que queremos. Evaluar si él modelo primario exportador, es sostenible a largo plazo, y permite mejorar la capacidad adquisitiva y condiciones de vida. Poner en primer plano el tipo de industrialización que requiere el país. Abrir la discusión sobre recuperación del mercado interno y el papel que juega en ella la pequeña y mediana industria. En fin, se necesita ubicar a los trabajadores y al sindicalismo en posición de ofrecer un proyecto de largo plazo al país.
REFORMAS URGENTES.
Una Ley General de Trabajo será importante en la medida que atienda un conjunto mínimo de derechos para los trabajadores independientes, recoja propuestas de modificación de la Ley de Tercerización, derogación de la parte laboral de los regímenes laborales especiales que otorgan derechos laborales disminuidos y recupere la negociación colectiva por rama de actividad. En tanto no aborde dichos problemas, servirá sólo para consolidar el sistema de relaciones laborales heredado de la reforma liberal de los noventa.
Más allá de dicha discusión, de la heterogénea realidad laboral del mercado laboral peruano se deducen tareas urgentes que el Estado y los actores sociales deben dar respuesta:
EN EL SECTOR DE LAS GRANDES Y MEDIANAS EMPRESAS.
Urge trabajar mecanismos de inspección para que a través de la Superintendencia Nacional de Inspección Laboral (SUNAFIL), se evite el uso fraudulento de los contratos a plazo determinado. Para ello se requiere dotar de un número de inspectores de trabajo en todas las regiones que fiscalicen el eficaz cumplimiento de las normas laborales.
En el plano legal, la Ley de Tercerización Ley 29245 y su reglamento el Decreto Supremo Nº 006-2008-TR, permiten descentralizar actividades principales distintivas de una empresa, lo que desnaturaliza la esencia de esta modalidad de gestión empresarial que a nivel internacional solo permite tercerizar actividades secundarias. Urge una mejor regulación para evitar su uso indiscriminado en sectores claves de la economía.
En el sector de las industrias textiles, el uso de la Ley de Exportación No Tradicional, Ley Nº 22342 vigente desde el año 1978, mantiene intacta la permisibilidad de contratar a plazo fijo sin límite en el tiempo y utilizar su vencimiento para terminar el vínculo. El uso y abuso de estos contratos impide la sindicalización afectando el derecho a la Libertad Sindical. Es apremiante su derogación.
El problema es similar en el sector de trabajadores y trabajadoras de la agro exportación, regidos por la Ley de Promoción Agraria, Ley 27360. En dicho régimen la remuneración incluye compensación por tiempo de servicios (CTS) y dos gratificaciones al año, otorga quince días de descanso anual y la indemnización por despido es sólo la tercera parte de lo establecido en el régimen común. Además, el aporte al seguro social en salud es del 4% de la remuneración, a comparación del 9% que debe aportar el empleador en el régimen 728. La desigualdad respecto del régimen 728 es evidente y no existe razón objetiva que la justifique.
EN EL SECTOR DE LAS MICRO Y PEQUEÑAS EMPRESAS.
En la microempresa (01 a 10 trabajadores) y en el sector de las pequeñas empresas (10 a 100 trabajadores), el Decreto Legislativo 1086, otorga menores derechos en relación al régimen laboral común de la actividad privada. Esta Ley se dio bajo la premisa de que la reducción de costos laborales contribuye a la formalización. Estadísticas recientes han demostrado que abaratar los costos de mano, o dicho en otros términos, rebajar los beneficios laborales no ha disminuido la informalidad laboral en este sector.
Investigaciones como las de Fernando Cuadros Luque en “Situación del mercado de trabajo y costos laborales en el Perú”7 demuestran que la reducción indiscriminada de beneficios sociales no es el mejor instrumento para lograr la formalización laboral de las empresas de menor tamaño. Se necesita el desarrollo de políticas que promuevan su productividad, traducidas en mecanismos que faciliten su acceso al financiamiento, capacitación, innovaciones, nuevas tecnologías, asistencia técnica, nuevos mercados, simplificación administrativa.
LOS TRABAJADORES AUTO EMPLEADOS
Aquí la realidad es distinta, pues se trata de trabajadores que no están sujetos a un contrato de trabajo tradicional. No tienen una Ley que regule su labor, lo que a su vez genera que no gocen de los derechos a seguridad social (pensiones y salud), no tengan ninguna fórmula de protección de sus retribuciones, y sobre la base de la negación de estos derechos no gozan de derechos colectivos.
Si tenemos en cuenta que su porcentaje dentro de la Población Económicamente Activa representa más de cinco millones y medio de personas, es decir el 35% de la PEA, coincidiremos en la trascendencia de sus demandas, por el impacto que representa para la economía del país.
EN EL SECTOR PÚBLICO.
A pesar de que el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales, los artículos de las leyes de Presupuesto y los artículos de la Ley de Servicio Civil que impiden negociar incrementos remunerativos, las leyes de presupuesto para los años 2015 y 2016 han persistido en estas normas. Urge que se apruebe en el Parlamento la Ley que regule el procedimiento para lograr una negociación colectiva que se adecúe a los convenios internacionales 87 y 98 de la OIT.
También está pendiente culminar con el proceso de establecer un sistema único de carrera pública sin desigualdades, en donde se elimine la discriminación de los trabajadores contratados bajo régimen de contrato administrativo de servicios con relación a sus pares de los regímenes 728 y 276.
Y como lo han expresado investigadores como Efraín Gonzales de Olarte , la reforma del servicio civil, es una parte de la reforma administrativa y esta a su vez componente de la reforma del Estado, sin embargo, se ha sobredimensionado su importancia obviando que la reforma administrativa sin participación ni capacitación de los trabajadores, con ausencia de mejora en procesos de gestión, y sin inversión en tecnologías de la información, corre el grave riesgo de no lograr sus fines.
1 Ramón García Rodríguez. A donde va el Perú. Ediciones Perú Integral. Pág. 64.
2 Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Organización de las Naciones Unidas responsable de promover el desarrollo económico y social de la región.
3 Carlos Parodi Trece. Perú 1,960 – 2000. Políticas Económicas y Sociales en Entornos Cambiantes. Centro de Investigación. Universidad del Pacífico. Pág. 116.
4 Javier Neves Mujica. Balance de la Reforma Laboral. Documento de Trabajo DESCO – COOPERACION 1,999. Pág. 5.
5 Fernando Villarán, El Perú en los Albores del S. XXI. Fondo Editorial del Congreso pág. 22.
6 Definido por el Instituto Sindical Para América Central y el Caribe, como “…los procesos de cambio que se deben impulsar desde el interior de la misma para renovar y fortalecer su estructura (internamente) y mejorar su imagen y su poder de incidencia externamente) para atraer a más personas para que se afilien e incluir sus necesidades en su agenda y defenderlas mejor ante las nuevas formas de negociación que imponen el libre mercado y el neoliberalismo”. En http://www.isacc-instituto.org/es/boletines/articulos/157/.
7 Investigación publicada en la revista Laborem, N° 17 año, 2016, por la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
8 Efraín Gonzales de Olarte, en “Economía Política de la Reforma del Estado en el Perú”, 17.06.2006. Blog.pucp.edu.pe. Economía Peruana, Temas relacionados con la economía y con las políticas económicas en el Perú.
